武陵山经济协作区——中国跨区域发展道路的有益探索

　　武陵山片区地图。资料图片

　　武陵山经济协作区  资料图片

　　提要：“武陵山经济协作区”今年来受到越来越多的关注，作为中西部的结合部，如果这个区域发展起来了，中国也就发展到比较高的发展阶段了。综合相关文献及评论，略作梳理，分享出来。

　　一、武陵山经济协作区的前期构想及创立

　　构建“武陵山经济协作区”的构想，还得追溯到2006年底。当时，渝中区原区长洪天云调任黔江区委书记。到任后，他把建立武陵山经济合作组织当作头等大事来抓，作了大量的前期工作。

　　洪天云认为，在经济全球化和国际区域经济一体化的今天，加强国内区域经济合作已成为一种趋势。珠三角、长三角的崛起，都是通过优势互补、产业集群、联片发展实现区域性整体崛起的，无不说明了区域经济合作的重要性。2007年初，洪天云率黔江区党政考察团先后前往湖北恩施和湖南张家界、湘西以及贵州铜仁等地进行考察学习。其中一个非常重要的内容，就是和这些地市州共谋“武陵山经济协作区”构建事宜。

　　根据构想，拟将重庆东南1区4县，湖北恩施州1市7县，贵州铜仁地区1市1特区8县，湖南张家界2区2县，湖南湘西州1市7县，湖南怀化市2市2区等50个行政单元组织起来，建立“武陵山经济协作区”。按区域一体、城乡一体的方向，开展多方面、多形式、多渠道的联系与协作，逐步优化整个区域的经济结构，促进武陵山区共同进步。

　　2009年2月5日，国务院发布了《关于推进重庆统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发3号文件），提出要协调渝鄂湘黔四省市毗邻地区成立“武陵山经济协作区”，组织编制区域发展规划，促进经济协作和功能互补，加快老少边穷地区经济社会发展。国家有关部委两次在黔江召开协作区筹建工作座谈会。重庆市黔江区、酉阳县、彭水县、秀山县、石柱县、武隆县，湖北省恩施州，湖南省湘西州、张家界市、怀化市、铜仁地区等11个区县（市）讨论通过了《武陵山经济协作区合作章程》，签署了《武陵山经济协作区合作框架协议》。

　　根据合作框架协议，本着政策互惠、信息互通、资源共享、市场共建的原则，决定发起成立武陵山经济协作区。按照市场运作、政府推动的模式，加强区域间的合作交流，以点带面、重点突破、分步实施、整体推进，共同推动区域内各方经济社会持续快速协调健康发展。在交通、工业、农业、旅游、物流产业、劳务、资源环境、科教文卫、会展服务业等九个领域开展合作。

　　时任黔江区委书记洪天云认为，地处渝鄂湘黔边缘地带的武陵山地区，是一个发展速度较慢、集中连片特困的“老少边山穷”地区，拥有山同脉、水同源、民同俗、文化同质、经济同体等多种特征，具备建立经济协作区、实现区域经济一体化的有利条件。武陵山片区地处祖国大陆的腹心地带，涉及重庆、贵州、湖北、湖南四省市近3000万人口、10多万平方公里的广袤地域，相当于一个小省的范围，是我国最贫穷的18个连片地区之一。国务院3号文件提出，协调黔渝湘鄂四省市毗邻地区成立武陵山经济协作区，重庆市政府工作报告对此又专门提及，这是一把“金钥匙”。洪天云认为，国发3号文件使渝东南的发展跃升到了国家战略层面，这有利于黔江争取更多的国家支持，扩大开放合作。同时，这对我国促进经济协作和功能互补，加快老、少、边、穷地区经济社会发展也是一个重要探索。

　　据有关部门提供的数据显示：交通部在武陵山地区布局了5条国家级高速公路，重点实施了通县、县际水泥沥青路和乡村通达工程。目前在武陵山地区建成通车的有渝怀铁路、张家界至怀化的电气化铁路，已开工建设宜万铁路等。武陵山地区各区县关注的安康至张家界、常德铁路，黔江至张家界铁路也已列入铁道部中长期铁路网规划调整方案，而且渝怀铁路二线将于今年内开工建设。武陵山经济协作区将于2009年10月成立。

　　二、武陵山经济协作区的内涵

　　概述

　　武陵山经济协作区是以武陵山脉为中心的湘鄂渝黔四省边境邻近地区，共有8个市州、80多个区县，总面积为15万多平方公里，总人口达3000多万，有土家族、苗族、侗族、白族和回族等30多个少数民族总计1200多万人，是我国跨省交界人口最多的少数民族聚居区。是革命老区、少数民族地区、边远地区和贫穷地区，是西部开发的最前沿、西部中部的结合部和综合改革的试验区。长期以来，受自然条件、传统文化等因素制约，武陵山区经济社会发展明显落后全国平均发展水平，交通基础设施建设相对滞后，投资强度弱，产业发育不足，城市化水平不高，资源优势难以转化为经济优势。

　　武陵地区各族祖先在历史长河中，共同创造了颇有特色的武陵文化，包括历史文化、民族文化、宗教文化、红色文化、服饰文化、饮食文化、建筑文化和生态文化“八大系列”。武陵文化以“八大系列”为主体，积淀了大量的文物古迹资源、民族文化资源和名胜文化资源，既是旅游发展的助推器，又是经济发展的增长极。

　　根据国务院（国发〔2009〕3号）文件要求，协调渝鄂湘黔四省市毗邻地区发展，成立国家战略层面的“武陵山经济协作区”，是加快推进以土家族、苗族、侗族等聚居主体的武陵山老、少、边、贫地区经济协作和功能互补的迫切需要，是在新的起点上进一步实施西部大开发的重要举措，是促进我国东中西部地区协调发展的战略选择，也是低碳时代生态文明建设的重大任务。

　　范围及区域

　　武陵山经济协作区，属于区域经济组织， 系渝鄂湘黔四省市毗邻地区的湖南省三市州（ 张家界市、怀化市、湘西自治州）、湖北恩施自治州、重庆一区（黔江区）五县（武隆、石柱、彭水、秀山、酉阳）和贵州铜仁地区，基本涵盖了其地理区位内自然功能与经济社会基础水平的同质性区域。

　　《武陵山经济协作区章程》规定，武陵山经济协作区成员实行准入制。

　　协作区定位

　　1、国际旅游胜地。旅游发展方式得到显著转变，旅游产业转型升级和提质增效取得突破性进展，形成旅游产品特色化、旅游服务国际化、旅客进出便利化、生态环境优质化的国际旅游胜地。

　　2、中国生态绿心。武陵山地处中国地理版图的心脏位置，也是中国亚热带森林生态系统的核心区域，根据其良好的绿色植被资源，充分发挥水土保持、物种保育、水源涵养、气候调节等自然功能，培育中国生态“绿心”。

　　3、城际中央公园。充分依托自然景观、人文风情的独特资源，激发优势潜能，深度融入成渝都市圈、长株潭城市群、武汉都市圈和珠三角都市圈,创建连接并服务大都市圈的巨型原生境中央公园。

　　4、碳汇储备基地。探索大空间、多层面、跨行业的生态补偿与碳汇交易，建立域外横向支付的生态资源互换机制，成为以低碳发展、循环经济和生态文明为主要标志的国家示范性先导区。

　　5、内陆和美新区。通过点轴开发，推进区域一体，实现设施共建，资源共享，市场共治，品牌共创，培育具有强势性后发竞争力的内陆腹地新兴增长极。

　　战略布局

　　经济协作区以中心城市为依托，以交通干线为骨架，以资源环境承裁能力好的地区为开发重点，沿路兴城、以点带线、以城带乡、城乡互动，加快形成以“一纵三横”“丰”字型经济带为骨架，以怀化、吉首、张家界、黔江、恩施、铜仁等中心城市为支撑，以县（市）城为基本单元的空间发展格局。为此，必须优化四大布局：

　　首先是优化城镇布局。中心城市是带动区域大发展的重要“引擎”，优化城镇布局关键在于培育中心城市增长极。根据武陵山经济协作区的实际情况，按照土地集约、产业集合、人口集中的原则，夯实基础设施，改善投资环境，优化工业布局，提升产业层次，形成较大规模的产业集聚和较高水平的工业园区。适当扩大城市空间，提升城市服务功能，有序承接人口转移。加快建设怀化、吉首、张家界、黔江、恩施、铜仁、凯里等综合服务和集聚辐射功能强大的区域经济增长极，以此带动地区工业化、城镇化进程。

　　第二是优化园区布局。武陵山区资源丰富，立体气候明显，名优特产众多，落实国家主体功能区划，发挥比较优势，坚持产业布局与区域功能相结合、产业发展与城镇建设相协调，积极探索产业分工协作和加强产业集聚的有较途径，从培育和发展山地型生态农业、特色资源加工业、民俗风情旅游业和区域商贸物流业等特色产业出发，重点建设一批特色产业基地和产业园区，形成对区域经济具有主导性、支撑性和基础性影响的产业集群，提高区域核心竞争力。

　　第三是优化交通布局。以资源开发为主旨，以中心城市为枢纽，以跨域连接为取向，加快公路、铁路、航空、城市交通等大空间、多层次的综合运输网络建设，不断改善乡、村出入通行条件，扩大覆盖范围，提高交通设施水平，全面实现区域交通主骨架内的干线互通，构建畅达省会城市、区域中心城市的大通道，形成连接重点景区、景点的旅游环线和方便快捷的现代化运力体系，缔造联接长沙、武汉、重庆、贵阳、南宁等周边特大城市的3小时旅游经济圈，培育吸纳京津冀、长三角、珠三角三大城市群核心城市及哈尔滨、呼和浩特、乌鲁木齐、拉萨、昆明等重要城市的旅游热线，开辟直达欧、美、日、韩、俄、澳及东南亚各国游客来往的航空大通道。

　　第四是优化生态环境布局。树立生态先导观，优化水源涵养和生态保持功能。根据区域自然与经济发展特点，合理划分生态功能区域，做好本区生态建设规划方案，重点是小流域规划、生态林基地规划、生态景观规划、生态县规划。有计划有步骤地实施生态建设方案，按照地理条件的客观实际和自然规律集中成片建设武陵山地区生态基地，建设中国亚热带和温带物种基因库。建成中国绿心，加大武陵山环境保护力度。

　　合作机制

　　推进武陵山经济协作区的发展，应建立健全省际高层决策会商、专家咨询论证与地方协作共治制度，探索省（市）际参事共聘、资源开发共谋、设施配置共建、市场营运共体、生态环境保育共治等经济社会发展新机制，构建中央主导、省（市）际联动、城市引领、业界响应、大众参与的区域协作模式。

　　武陵山地区的各省、市、区、县因行政治区的地理属性与发展层级势差，束缚于各自为政的传统观念，加之交通网络体系的连通性与容纳性尚低，区域旅游资源深广开发的结构性对接不紧，客源融通与旅行社主体横向运作的优势潜能未有效发挥，一体化的无障碍旅游市场亟待培育成长。

　　按“整体规划、优势互补、资源共享、信息互通、客源互送、产品共推、功利互创”的原则,加速构建区域内一体化、多层面运营的旅游市场体系，消除行政壁垒和人为障碍，促进各地旅行社按有关规定在本省开办分支机构，利用各自的客源优势，互为组团地、地接地，共同策划和推广区域精品旅游线路，制定区域总体形象宣传口号，指导和鼓励投资者独资或联合开发旅游资源。通过区域全面合作，实现市场共建、客源互动、协作共赢；通过建立广阔的武陵山片区旅游市场，整合旅游资源，串联经典产品于精品线路之中，全方位延展旅游触角，营建集神秘山水、原始生态、民族风情、游憩体验于一体的中国内陆腹地的黄金旅游区。

　　具体来说，一是在省际高层引导下，创建区域旅游市场协同开发机制，共建区域旅游品牌；二是开展区域执法联动，有效维护旅游消费者和旅游经营者的合法权益；三是大力倡导和支持旅游教育、旅游装备、旅游传媒、旅游咨询等新兴寄生产业的发展；四是全面开放区域旅游市场和服务，健全区域旅游安全服务体系，创建畅游武陵网，构筑集成化的旅游电子商务平台，积极对接外域旅游市场，不断提升区域旅游产品的国际影响力与美誉度，使其加速成长为国际顶级生态旅游经济区。

　　利用优势，突出特色

　　目前，武陵山地区的即期工业化水平相对低弱，生态环境受破坏程度普遍轻微，其绿色生态环境空间既具有独特的视觉景观吸引力，又具有可享受性的养生宜居魅力，宜将其规划为国际低碳文明示范区，延续区域社会经济发展的低碳模式与低碳路线。武陵山地区的低碳性生态资源是中国未来国土开发的重要功能保育区，保持低碳化发展是实现区域协作的最佳路径。应重点支持培育发展以高度信息化、低碳化为技术支撑基础的环保型、观赏型、游憩型、养生型、创艺型、科研型等无污染、无危害、无破坏产业，如在乡村与景区大力发展绿色农业、有机农业特别是山地中药材种植加工业、园艺花卉业，乃至因地制宜兴办艺术创作基地、宜居养生基地、原生态博物园、田园生活馆等具有山野风情的休憩服务业；在城市积极创兴移动办公、远程商务、国际教育、文体竞技、休闲保健等当代新型服务业。

　　武陵山地区作为中国第二级阶梯向第三级阶梯过渡区域，山同脉、水同源、民同俗、经济同型，历史以来，当地聚居的各族祖先共同创造了特色鲜明而神秘的武陵文化：一是以濮文化、巴文化、楚文化、苗文化、越文化为源头的原始文化；二是以土家、苗族和侗族文化为主体的民族文化；三是以民间信仰和儒道释融为一体为特征的宗教文化；四是以贺龙、周逸群、贺锦斋、袁任远、廖汉生为首创造的红色文化；五是以土家族、苗族、侗族、白族服饰为标识的服饰文化；六是以湘西北“湘菜”和渝东南“川菜”为特色的饮食文化；七是以转角楼、吊脚楼、鼓楼和“三房一照壁”为标志的建筑文化，是中华多民族民俗文化中一方色彩瑰丽的活化石。

　　该区域地缘性人文历史联系密切而久远，社会发展状况具有一定的整体相似性。长期闭塞的自然环境、社会经济发展特别是工业化进程的滞缓以及现代化影响程度的相对低弱，老、少、边、贫地区居多，不仅更好地保护了区域空间优良的自然生态资源，也更多地保存并延续了本土丰富多彩的传统民俗文化，尤其是古朴神秘、勇毅刚烈、清逸艳美的少数民族风情在融入现代化过程中更富有备受世人瞩目的个性魅力。

　　当地社会经济结构明显偏重于传统农业，生产力水平大多处于相对粗放的扩张状态，主导产业的市场竞争力普遍较弱，经济总量规模小，工业化与城市化程度较低。

　　目前正面临着全球一体化挑战、经济区域化竞争、新型工业化发育、新型城市化构造以及市场深度化推展的更多压力，担负着本土独特自然生态资源和社会人文资源开发保育、区域经济结构转型升级、城际功能配置优化、绿境空间市场整合直至生态文明建设等科学发展的艰巨使命，区域整体开放开发与科学发展的任务十分繁重。

　　根据独特的区域民情，可划定土家族、苗族、侗族原生态环境文化遗产保护地，深度开发民俗文化，重点保护并传承民族民间工艺、非物质文化遗产，兴建高品位、规模化的民俗文化博物馆、民族历史展览馆等永久性文化工程设施，在区域内各区市县的共同努力下，使其成为全国首个集中连片的土家、苗族、侗族民俗文化保护区和中华民俗文化的重要研究地。

　　三、洪天云：关于对构建“中国—武陵山经济协作区”的前景展望

　　作者：原中共黔江区委书记、现国务院扶贫办政策法规司司长  洪天云

　　所谓经济协作区，是指打破行政区划界限，以经济发展为纽带，在同一毗邻地域内建立的一种协商为主、相互合作、共同发展的区域性联合组织。本文结合区域实际，对构建“中国—武陵山经济协作区”的发展前景进行展望。 

　　虽然目前武陵经济协作区只是一个大胆的设想，但只要我们确定了这一目标，并且围绕这一目标努力去作相关铺垫，去做相关工作，相信在若干年后武陵经济协作区会将成为一个令世人侧目的协作区。 

　　——它将是一个后发优势较为明显的经济协作区。武陵片区如果成立协作区，将是全国最贫穷的一个经济协作区，但同时又有着不同于其他经济协作区的独特优势。正因为交通落后、经济薄弱，我们的发展潜力才巨大。随着国家产业政策向西部地区倾斜，在新一轮经济结构和生产布局调整中，武陵经济协作区内的经济资源必将得到充分开发和利用。从资源开发角度来讲，本区域资源丰富，可以把矿藏、水能、山野资源、旅游资源，劳动力资源等资源优势变为经济优势。从开拓市场的角度来讲，武陵片区3000万人口潜在的购买力为各类产品提供了广阔的市场空间。从资产重组的角度来讲，武陵片区内有大量的国有企业、民营企业，为搞好跨区域、跨行业的资产重组和资本运营创造了良好的条件。如果充分开发和利用这些经济资源，武陵片区将呈现超常规的发展趋势，其增长速度将高于全国平均水平，工业化进程将加速，经济国际化程度将快速提高，所具备的潜在优势将迅速转化为现实的经济优势。

　　——它将成为国内首个生态经济协作区。正因为经济的不发达，这一片区受现代工业文明的影响较小。良好的人居环境，无污染的空气，水资源以及山野绿色资源，为发展绿色食品加工业、打造都市后花园提供了必要的前提。我们可以围绕生物的多样性，围绕无污染来打造绿色食品加工业品牌，比如恩施的富硒茶加工、黔江的地牯牛深加工、鹤峰的薇菜初加工等等。我们可以在片区范围内布置引进一些从事高科技研究、生产的企业，比如鹤峰的八峰氨基酸厂就是亚洲最大的氨基酸生产基地。我们可以利用丰富的畜禽养殖资源，引进生猪、牛、羊、鸡、鸭等集屠宰、加工于一体的企业来片区发展。 

　　——它将是一个集各种政策优势于一体的经济协作区。武陵经济协作区由于囊括数个贫困区市县，中央基于统筹区域发展的考虑，有可能对该地区的发展制定一系列的优惠政策：一是加大中央财政转移支付力度，优先安排重大建设项目。二是加大开放和扶持力度，鼓励中外投资者到该片区投资，同时启动更大力量的东部经济区对口支援武陵片区等活动。这一系列的举措将可能吸引国际著名财团、公司以及亚行、世行、欧共体等国际金融组织转移投资重点，参与片区内的重大项目建设，争取先发效应。三是这一片区本身就集西部大开发政策、民族扶持政策、扶贫开发政策于一身，用好用活了，政策优势就会转化为经济优势，转化为生产力。

　　——它将成为首个研究土家苗族民俗文化的经济协作区。武陵经济协作区将在本区域各区市县的共同努力下，成为中华民俗文化的研究地。我们可以共同保护和开发土家苗族文化，保护民族民间工艺、非物质文化遗产；我们可以共同把武陵民族文化发扬光大，共同打造具有武陵特色的民族文化名片，可把武陵片区独特的凤凰古城和南长城、龙山里耶秦简、黔江南溪号子、秀山花灯、土家山歌、土家摆手舞和茅古斯、恩施撒尔嗬、苗族“四月八”和上刀山等作为民族文化名片推向全国、走向世界。我们可以设立民族文化论坛，以培养和发现民族优秀人才，精选民族文艺作品，通过民族文艺作品来让全国和世界了解武陵山这片充满神奇的土地。通过一系列的民族文化保护活动，我们可以在本区域内建土家苗族民俗文化博物馆、生态博物馆，使武陵片区成为中华民俗文化的一块活化石，成为中华民俗文化的研究地。我们可以通过武陵经济协作区各区市县的共同努力，让武陵民族文化走向世界。 

　　——它将成为国内首个无障碍旅游协作区。我们可以建立一个广阔的武陵片区旅游市场，对旅游资源进行整合，统一规划，各有侧重，优势互补，努力将“武陵旅游蛋糕”做大，把旅游开发的触角向周边延伸，形成一个集“神秘山水、原始风貌、民族风情、休闲之都”于一体的“黄金旅游区”。

　　四、武陵山经济协作区投融资平台构建的对策探讨

　　作者：郑平 来源：团结网－团结报

　　投融资平台的构建是地方政府实现资源整合，推动经济健康可持续发展的重要举措，也是地方政府尽快实现资本积累的重要手段 。武陵山经济协作区应紧扣实际，整合湖北、湖南、重庆、贵州四省市的资源，着实加快构建跨省级投融资平台的步伐，确保《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》有效有序地推进，实现社会经济跨越式发展。   

　　（一）、理顺管理体制，实现平台一体化运作   

　　武陵山经济协作区应根据现代企业管理的要求，理顺政府职能部门与投融资平台的关系，把平台打造成投融资、建设、经营和管理为一体的经济实体。一是要科学定位平台管理部门。协作区应以科学发展观为指导，在四省市和相关决策委员会的统领下，理顺发展改革、建设、财政、国有资产监管、审计等部门的管理职责，发挥其部门的优势，强化协作，硬化监管，做好对投融资平台的服务，实现“部门+平台”的管理模式。二是要创建跨省级投融资公司。协作区应以政府为主导，运用市场化手段，整合该区资源，打造一个实力雄厚、涉及面广、核心竞争力强的跨省级投融资公司，并立足该区实际，组建区域性、行业性和面向单个项目的投融资公司，形成“跨省级+区域性、行业性+单个项目”投融资模式，使投融资、监管等职权在统一的平台下协调运行。三是要完善平台法人治理结构。协作区应转变政府职能，不以行政手段干预投融资平台的实际运作，要严格按照政企分开、产权清晰、权责明确、管理科学的现代企业制度要求，建立并不断完善平台“借、用、管、还”一体化的法人治理结构，真正实现平台的自主经营和自负盈亏，力推平台高效规范运作和可持续发展。四是要合理优化平台人才结构。协作区应发挥四省市人才资源的优势，通过招聘或者人才引进等方式吸纳一些懂经营、会投资、善管理的实战性人才，同时应引进一批具备经济、金融、市场营销、财会和管理知识的后备人才，如果条件允许的话，应引进一批具备注册会计师、金融理财师和法律职业等资格的高素质专业人才，打造一支能独立进行投融资和资本运作的团队。   

　　（二）、拓宽融资渠道，搭建多元化融资格局   

　　武陵山经济协作区应实现投融资平台市场化运作，在争取政策性银行和商业性银行贷款的同时，继续开拓融资渠道，确保平台资产规模和稳定的资金流。一是要持续注入资产。协作区应开发、收购和兼并土地、房地产等优质资产，并以股权转移或者增资扩股的形式注入投融资平台，同时应注入财政性专项补贴、城建资产、税收返还等等，如果政策允许的话，可以将该区高速公路等收费权给予投融资平台，增强其实力。二是要创新项目融资。协作区应适当降低准入门槛，鼓励社会资本参与公共设施的投资运营，灵活运用PPP（政府项目与民间合作）模式，并根据项目的现状科学选用BOT（建设—运营—转让）、TOT（转让—运营—转让）、BLT（建设—租赁—转让）和BT（建设—转让）等融资方式，以提高项目的运行效率。三是要成立投资基金。亚当·斯密在《国富论》中曾说过：“不通过流动资本，任何固定资本都不能产生收入。”协作区应盘活固定资本，通过公司制、合伙制等组织形式创办私募股权投资基金（PE），对非上市公司进行权益性投资，最终以上市、并购或者管理层回购等方式出售手中的股票而获利，实现资本的增值。四是要奔向资本市场。协作区应结合投融资平台的实际，借助资本市场的力量把平台做大做强，对实力强的投融资公司可以采取直接上市，对项目性的投融资公司可以采取买壳、借壳上市，并根据上市的条件，可以选择在深圳创业板、中小企业板、香港创业板、美国纳斯达克和沪深主板市场上进行上市，实现资金的积累。

　　（三）、健全监管机制，强化投融资风险管控   

　　武陵山经济协作区应提高投融资的风险意识，强化其风险管控，促使平台资金市场化、规范化和透明化。一是要建立投融资监管机构。协作区应成立由四省市政府领导牵头，相关职能部门和平台主要负责人参与的跨省级投融资监管机构，形成决策层、执行层和监督层的科学构架，并合理界定三者的职责，逐步把投融资监管机构建成程序规范化、运作高效化和监管严格化的机构。二是要建立绩效评估体系。协作区应弄清投融资平台不是以盈利为目的，而是完成该区的经济建设和社会发展，其战略愿景与该区一致，在此基础上运用平衡积分卡对平台的绩效进行评价，确定平衡积分卡的视角内容，并制定明确的目标，从而实现顾客视角、财务视角、内部流程视角、创新与学习视角所确定的目标，进而制定分级分层的平衡积分卡，形成完整的绩效评估系统。三是要建立高效债务管理模式。协作区应分类管理负债建设项目、投资规模和偿还本息等计划，定期对投融资平台的资金使用情况、债务规模和偿还能力进行综合的评估，通过信息披露来提高平台债务透明度，并根据该区实际，设立平台负债警戒线，增强债务风险的预警能力。四是要建立投资风险防范机制。协作区应科学决策，制定中长期投融资规划，对重大公共性项目要进行专家论证、公众参与，对投资项目应做到事前评审、事中监控和事后评估，财政审计部门也应加强对投资资金的监督和管理，做到专项资金专款专用，确保资金安全、规范和高效的使用，促使风险监管日常化、制度化和规范化。

　　五、武陵山经济协作区——龙凤先行区背景下龙凤两县地方税收协作

　　作者：龙山县地方税务局党组书记、局长 赵晓泉)

　　同处武陵山脉腹地的湖南省龙山县和湖北省来凤县，县城直线距离4公里，一水相隔，两城相望，相同的历史背景、文化渊源和经济状况，使两县在经济、政治、文化各方面都存在着广泛的合作与竞争。随着国家武陵山经济协作区规划和两县龙凤先行区规划的实施，龙凤两县“三同三新六一体”的合作已势如破竹，必将推动龙凤先行，领跑武陵山经济协作。

　　龙凤先行区的发展，需要各部门职能的发挥，地方税收职能是其中的一个重要因素。龙山来凤两县地方税收协作有着良好的传统，武陵山经济协作区·龙凤先行区规划又为两县地方税收协作提供了新的机遇，打破行政壁垒，共同争取税收政策，积极推动税收宣传、征管合作，建立信息共享、征管协作机制，地方税收协作推动武陵山经济协作区·龙凤先行区发展大有可为。

　　一、武陵山经济协作区·龙凤先行区发展的背景

　　（一）武陵山经济协作区国家战略规划的出台。武陵山是以武陵山脉为中心的湘鄂渝黔边境邻近地区，是中国内陆省际交界地区面积最大、人口最多的少数民族聚居区，共有4省市7市州、60多个区县，土家族、苗族、侗族、白族和回族等30多个少数民族人口共计1400多万人。进入新世纪新阶段以来，在党中央、国务院和地方各级党委、政府及其职能部门支持下，武陵山区实施民族优惠政策、西部开发政策、扶贫开发政策等特殊扶持政策，经济社会发展取得较大成就，但与发达地区的发展差距继续扩大。

　　国务院国发（2009）3号文件首次明确提出：“协调渝鄂湘黔四省市毗邻地区成立‘武陵山经济协作区’，组织编制区域发展规划，促进经济协作和功能互补，加快老少边穷地区经济社会发展。”2009年9月，国家发改委和国家民委就筹建武陵山经济协作区、促进武陵山区经济社会发展进行调研。2010年3月，国家发改委办公厅发出［2010］448号《关于开展武陵山经济协作区发展规划编制工作的通知》，正式启动《武陵山经济协作区发展规划》编制工作。2010年7月，国家新一轮西部大开发工作会议明确将武陵山区列为6个国家集中连片特殊困难重点区域之一。武陵山协作区逐步上升为国家发展战略。

　　（二）龙凤先行区规划的先行先试。为抢抓国家开发建设武陵山经济协作区的机遇，来凤、龙山两县决定，共同向上申报在协作区内规划建设龙凤先行区。2010年9月28日，“龙凤”两县政府签署了对“龙凤先行”具有重大历史意义的会议纪要，达成了十项协议和共识。在建立定期的协商机制、做好两县之间“十二五”规划及其他专项规划的对接、统一规划两县产业布局、创造两县和谐共进的舆论氛围等方面奠定了基础。2011年2月10日，在龙山举行了“龙凤先行区”规划筹建第二次会议。出台了《武陵山经济协作区龙凤先行区实施方案（纲要）》和《龙山来凤两县配合专家编制龙凤先行区建设总体规划协作方案》。两县达成共识：一是共同表示“龙凤先行区”的规划筹建中应始终坚持的基本思路是“三同三新六个一体”。“三同”：即政策同等、发展同步、资源同享；“三新”：即优化资源配置，拓展经济发展新空间；着力龙凤共建，打造率先发展新格局；先行先试创新，树立开放新形象；“六个一体”：即规划一体布局、产业一体发展、基础设施一体对接、公共服务一体优化、就业保障一体统筹、生态环境一体建设。二是强调应坚持的五大基本原则：坚持开发开放，做强产业全域规划，组团发展、基础先行，城乡互动、以人为本，民生至上、先行先试，改革创新。明确当前重点工作：一是积极整合经济资源优势，加快“基础设施、生态保护、公共服务、城市一体化”建设；二是努力搭建好武陵边区城乡一体、工业物流等发展平台。致力把龙山、来凤两县打造成武陵山区的吉祥四地：产业基地---商贸旺地---旅游胜地---民生福地，让两县“龙跃凤鸣”于武陵山区。

　　（三）龙凤先行区建设现状。在城市发展战略上，龙山县由东向西发展，在来凤县城的对岸建成岳麓大道，开发兴建华塘新区。而来凤县则坚持“北控南拓”，在酉水岸边兴建武汉大道，建成了土堡组团新区，形成与龙山县城紧密对接之势；2010年，连接两座县城的控制性工程——湘鄂情大桥破土动工，主体工程2011年底竣工。

　　两县立足资源共享，合力建设城市基础设施。几年前，来凤县把天然气输送到龙山县城，使龙山县城成为湘西唯一用上天然气的县城，受益居民超过１万户；龙山县在酉水河上建成龙凤大桥，方便龙山县镇南坝片区数万居民来往来凤县城；两县携手开通跨省公交客运班车，增进双方流通往来。

　　在产业布局上，两县致力于优势互补、错位发展。两县协作开发酉水河资源，相继建成了多座水电站。在龙山县方面，以两县薯类为原料，开发年产３万吨的燃料乙醇项目；瞄准百合特色资源，大力发展百合深加工项目，并将木薯、百合种植基地向来凤辐射。在来凤县方面，率先建成新型干法旋窑水泥工业项目，利用了边区两个市场；新上了万吨肉联加工、秸秆发电等项目，综合利用两地资源，带动两县农民增收致富。

　　当前，两县县长共同签署了武陵山经济协作区合作共建备忘录，使两县在领跑武陵山经济协作方面迈出了新步伐。

　　二、龙凤两县地方税收协作的现状

　　（一）过来两县地方税收协作的成效。近年来，随着经济发展增速、两地区域经济一体化进程加快，两地税收协作日益频繁。2005年，两地征管合作实行行业电脑定税，共同商定不同行业个体税收核定办法。2008年两县出台边界税收征管协作办法，就发票管理、公平个体经营户税负标准、车船税代收代缴等达成了合作协议，并实现税收宣传、漏征漏管户联合检查、税务登记管理、稽查协作等方面资源共享。1、形成了初步的工作交流机制。两县地税局每半年轮流组织召开一次工作交流会，通报工作情况，解决征管问题，加强工作交流，同时，还决定每年联合举办一次联欢会，增进两局友谊。2、建立了初步的信息沟通机制。两县地税局内部信息相互共享，加强双方税收信息沟通和联系，相互了解税收工作动态。3、建立了初步的征管协作机制，两县地税局对交通运输行业和饮食行业税收征管工作达成了一致，并形成了边区税收征管工作协作纪要，在征管工作中两局按照公平公正原则，严格执行国家税收政策，为纳税人营造一个公平和谐的边区税收环境。4、建立了初步的案件查处机制。在跨地区税收案件的查处工作中，两县地税局建立了协查协办制度，严格按照依法治税的原则，不搞地方保护主义，互相配合，共同打击跨地区涉税违法行为。

　　通过协作机制建设，进一步加强了毗邻地区地税部门的交流和配合，并取得了积极的成效。一是税收征管得到强化。4年多来，解决两县地方税收征管难题41个，对边界物流、小矿场等企业实施了统一的征管方式，实现了信息共享，年增加税收210万元；比对信息190份，查补税款98万元。二是税收环境得到净化。累计发出稽查协查信息44条，依据协查信息查处案件4起，查补入库税款114万元；联合开展打击倒买倒卖假发票活动3次，查获假发票131本，罚款5万元，有3人被依法追究刑事责任，有力地打击了涉税违法行为。三是纳税服务得到优化。联手开展大型宣传活动，增强了税收宣传效果。2011年，两地实现了跨省异地网上申报税款划缴，有效地降低纳税人纳税成本。

　　（二）龙凤两县地方税收协作的制约因素及不足。在当前地方税收协作中，受行政区划、政策影响、信息孤岛等因素影响，还存在很多问题。

　　一是行政壁垒和利益分配造成协作不力。当前我国税务机构的设置和管理模式都是按照行政区划设置的，按照属地原则行使税收管辖权，与之相应，地税系统在行政区划内部垂直联系得多，横向联系得少，所以地税部门往往以行政区域为依托，构筑各种壁垒，阻碍了税收引导资源的地区间流动、促进区域经济平衡发展的作用。行政区的经济功能主要体现于地方政府的经济行为，处于地方经济利益的考虑，各级政府一般都按行政区来组织和调控地方经济发展，从而给税收征管协作工作带来了阻力。

　　二是税收政策的不完善影响地方税收协作。两地跨省经营是普遍现象，营业税、所得税和资源税政策中对跨省经营的纳税义务人、纳税义务发生时间、应纳税额的核定及纳税申报地点的规定不利于对征收和管理，易造成管理上的漏洞和困难，有待进一步解决。

　　三是税收征管协作机制不健全。第一，机制缺乏法律地位。省际边界地区税收征管协作机制，是近年来伴随着经济一体化进程的需要而出现的一种税收征管新模式，在法律层面上还未赋予其应有的地位和内容。县级地税机关相互之间建立的省际边界地区税收征管协作机制，仅能解决县级地税机关职权范围内的税收征管问题，而涉及到征管模式、政策口径、办税方式等超出县级地税机关职权范围的税收征管问题，就需报请有权决定的上级税务机关审批，从而影响到征管协作机制的运行空间和工作效率。第二，税收协作缺乏长效机制。两地地税机关没有隶属关系，在管理机制和税收职能上处于完全的平行化，从长远来看，跨行政区划行政区域建立省际边界地区税收征管协作机制，缺乏机构职能化支持和监督，其机构和组成人员的相对临时性，导致机制的运转会呈现时断时续的现象，给协作机制的进一步完善带来了很大困难。第三，税收协作缺乏工作运行平台。截止目前，两地关联信息的采集、传递、比对和分析，均靠人工进行操作，没有可以直接交换信息的软件平台，由于机构和人员的相对不稳定性，致使形成的信息及资料有时不能及时、有效地整理和归档，在管理上也缺乏规范性，比对出的数据也不能及时形成具有逻辑关系的数据库，在综合应用上受到一定影响。

　　三、基于武陵山经济协作区·龙凤先行区背景下龙凤两县地方税收协作的建议

　　（一）以政策同等为目标，争取有利的税收协作政策

　　一是确立省际边界税收征管协作机制一定的法律地位。两地加大对完善税收征管协作机制作用的认识。积极建议立法机关应通过法律的形式，赋予税收征管协作机制必要的法律地位，并明确地税机关及相关的税务人员必须尽到的法律责任，确保机制能保持正常运行，以最大限度营造公平的竞争环境，减少税收的流失。逐步提升税收征管协作机制的层次推行税收征管协作机制试点，解决更大范围、更高层次的税收征管疑难问题，推动两地税收征管一体化的逐步实现。

　　二是联合呼吁武陵山经济协作区龙凤先行区实行比东西部更优惠的政策。相对于西部和东部地区,武陵山区竞争优势较小。两地应正确认识西部大开发税收优惠政策的借鉴意义。第一，积极呼吁加大优惠政策倾斜力度，积极建议在武陵山区特别是龙凤先行区实施比西部和东部地区更加有效的优惠政策。第二，呼吁加大优惠范围，建议对国家鼓励发展的产业、产品和技术目录只列大的范围、不列项目，授权各省可以根据国家产业发展规划，自行确定本地区鼓励类产业项目，使各省能够因地制宜地用好、用活武陵山区优惠政策，促进地方经济的可持续发展。第三，呼吁增加税收优惠方式。增加能有效促进投资的加速折旧、投资抵免等间接优惠方式，把需要鼓励和扶持的亏损、微利企业纳入享受优惠的行列。同时鉴于目前龙凤先行区与发达地区经济发展差距较大的现状，可以给予类似于原有高新技术园区的税收优惠，鼓励龙凤先行区技术创新和技术进步企业的发展。

　　（二）立足“龙凤一体化”要求，完善两地税收协作机制

　　地税部门必须要在深化理念、健全机制、丰富载体上狠下功夫，积极探索开展区域间的税收协调和合作，提供区域发展战略所需求的一体化税收管理服务，有效促进区域内经济和税收的良性发展。

　　一要深化合作联动理念。长期以来，受条块管理体制和相关法规政策限制，特别是受财税分成等问题的制约，地税部门之间普遍缺乏融合意识。两地地税部门必须充分认识到“龙凤先行区”建设是科学发展观的内在要求、是区域化发展的必然趋势、是加快武陵山经济协作区发展的战略需要。要深化对区域合作联动的认识，牢固树立起“协作联动、合作共赢”的理念，达成“携手发展、互利共赢”的共识。

　　二要健全合作联动机制。建立和健全合作联动机制，是实现公共服务一体化的组织保障。一方面，主动加强沟通联系，建立起区域内税收联席会议制度，及时协调重点合作事项，积极创建税收征管、纳税服务、税务稽查、政策研究联动机制，实现经验互换、信息互通、优势互补，把比较优势充分转化为整体优势，从而全面提升区域税收管理和行政管理水平。另一方面，积极向两省地税局提出合理化建议，在税收政策制定、税收计划下达等重大问题上，统一部署、统一协调，形成推动各级地税部门创建合作联动机制的强大内在动力。同时，要加强与龙凤两地财政、金融、工商、国税、公安等职能部门的协调配合，做到横向纵向的联动与协作。

　　三要丰富合作联动载体。按照“龙凤先行区”建设中优化布局、错位发展等战略要求，两地地税要以省级数据大集中系统为支撑点，重点打造统一的工作平台，整合各项税收业务和行政管理系统，建立一次登录、全程访问、界面统一、操作规范、监控有力的工作平台。打造统一的数据库平台，满足税收管理中统计、查询、分析、预测、监督等业务需求，充分利用信息网络，实时交换跨区域经营纳税人纳税信息、产业转移有关信息等，打造整个“龙凤先行区”无差别的税收管理服务环境，切实解决好“统一把握税收政策尺度，统一税收政策落实措施”等深层次问题。

　　（三）以公共服务一体化为目标，打造“龙凤先行区”建设阳光环境和文明窗口

　　一要优化服务、规范执法。切实转变思想观念，牢固树立“征纳双方法律地位平等”的服务理念。要设立统一的服务机构，在“龙凤先行区”建设的大战略、大框架下，设立纳税服务机构，特别是招商引资企业的专业化服务机构。龙凤两地要积极推进征管软件信息共享的无缝对接。要推行税务登记、纳税申报“龙凤同城通办”和“一窗通办”，减少办税环节，缩短办税时间，有效解决纳税人注册地与经营地分离等征管矛盾。为“龙凤先行区”建设中的招商引资及重点建设项目开通“税收绿色通道”，推行特事特办、优先或上门办理有关手续，开展专门纳税辅导和税收政策宣传等，以实实在在的行动提升纳税服务水平。

　　在税收法律法规框架内，严格做到执法主体规范、执法行为规范、执法文书规范。要完善监督制约机制，深入开展税收执法检查，进一步完善税收执法责任制、执法过错责任追究制、重大案件集体审理制，实现执法监督的制度化。要加大政务公开力度，拓展政务公开领域，主动接受公众监督，提高执法透明度，做到阳光执法。要严厉打击恶意偷逃税行为，对重大涉税违法案件要查深查透，做好典型违法案例的新闻宣传曝光，发挥震慑打击作用，大力营造良好的税收法制环境，以规范有序的税收环境支持“龙凤先行区”建设，推动龙凤经济转型和新一轮发展。

　　二要培植税源，做大收入规模。落实国家的各类税收优惠政策，以税收政策促进改造提升传统产业、培育发展接续产业、调整产业结构布局。要利用税收政策引导工业企业开展资源综合利用和节能减排工作，支持冶金、化工、电力、建材等企业发展，吸引高附加值产品和节能降耗项目落户。在税收政策制定和执行方面，积极为上级提供合理化意见和建议。切实通过优化产业结构来优化税源结构，不断培植地方税源，拓展地方税收增长的源泉和渠道，推动龙凤新一轮发展。

　　做大收入规模。牢固树立“税源有限、管理无限”的理念，按照科学化、精细化管理的要求，通过综合治税、强化稽查、以票控税、纳税评估等有效措施，进一步做大做强地方税收规模。科学判断经济形势，在抓稳静态税源的同时，抓好动态税源的监控，针对税收热点和焦点问题，加强专题分析和研究，为上级决策提供有价值的参考依据。主动对接“龙凤先行区”建设中的产业发展和项目建设，根据招商引资和产业结构调整的方向，建立新增税源跟踪和预测机制，把握组织收入工作主动权，努力保持税收与经济相协调、可持续增长，为“龙凤先行区”建设和龙山发展提供强有力的财力支撑。（作者：龙山县地方税务局党组书记、局长赵晓泉）

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　　蔡律    2013年5月20日